Les gouvernements utilisent leurs pouvoirs de dépenses et d'imposition pour promouvoir une croissance stable et durable. La politique budgétaire est l'utilisation des dépenses publiques et de la fiscalité pour influencer l'économie. Les gouvernements utilisent généralement la politique budgétaire pour promouvoir une croissance forte et durable et réduire la pauvreté. Le rôle et les objectifs de la politique budgétaire ont pris de l'importance lors de la récente crise économique mondiale, lorsque les gouvernements sont intervenus pour soutenir les systèmes financiers, relancer la croissance et atténuer l'impact de la crise sur les groupes vulnérables. Dans le communiqué qui a suivi leur sommet de Londres en avril 2009, les dirigeants du Groupe des 20 pays industriels et émergents ont déclaré qu'ils entreprenaient « une expansion budgétaire sans précédent et concertée ». Qu'entendaient-ils par expansion budgétaire ? Et, plus généralement, comment les outils fiscaux peuvent-ils donner un coup de fouet à l'économie mondiale ?
Historiquement, l'importance de la politique budgétaire en tant qu'outil politique a augmenté et diminué. Avant 1930, une approche de gouvernement limité, ou laissez-faire, prévalait. Avec le krach boursier et la Grande Dépression, les décideurs politiques ont poussé les gouvernements à jouer un rôle plus proactif dans l'économie. Plus récemment, les pays avaient réduit la taille et la fonction du gouvernement - les marchés jouant un rôle accru dans l'allocation des biens et services - mais lorsque la crise financière mondiale a menacé de récession mondiale, de nombreux pays sont revenus à une politique budgétaire plus active.
Comment fonctionne la politique budgétaire ?
Lorsque les décideurs politiques cherchent à influencer l'économie, ils disposent de deux outils principaux : la politique monétaire et la politique budgétaire. Les banques centrales ciblent indirectement l'activité en influençant la masse monétaire par le biais d'ajustements des taux d'intérêt, des réserves obligatoires bancaires et de l'achat et de la vente de titres publics et de devises. Les gouvernements influencent l'économie en modifiant le niveau et les types d'impôts, l'étendue et la composition des dépenses, ainsi que le degré et la forme des emprunts.
Les gouvernements influencent directement et indirectement la façon dont les ressources sont utilisées dans l'économie. Une équation de base de la comptabilité du revenu national qui mesure la production d'une économie - ou le produit intérieur brut (PIB) - en fonction des dépenses permet de montrer comment cela se produit :
PIB = C + I + G + NX .
Sur le côté gauche se trouve le PIB – la valeur de tous les biens et services finaux produits dans l'économie. Du côté droit se trouvent les sources des dépenses ou de la demande globales—consommation privée ( C ), investissement privé ( I ), achats de biens et services par le gouvernement ( G ) et exportations moins importations (exportations nettes, NX ). Cette équation montre clairement que les gouvernements affectent l'activité économique ( PIB ), contrôlant directement G et influençant C , I et NXindirectement, par des changements dans les impôts, les transferts et les dépenses. La politique budgétaire qui augmente la demande globale directement par le biais d'une augmentation des dépenses publiques est généralement appelée expansionniste ou « lâche ». En revanche, la politique budgétaire est souvent considérée comme restrictive ou « serrée » si elle réduit la demande en réduisant les dépenses.
Outre la fourniture de biens et de services tels que la sécurité publique, les autoroutes ou l'enseignement primaire, les objectifs de la politique fiscale varient. À court terme, les gouvernements peuvent se concentrer sur la stabilisation macroéconomique , par exemple en augmentant les dépenses ou en réduisant les impôts pour stimuler une économie en difficulté, ou en réduisant les dépenses ou en augmentant les impôts pour lutter contre la hausse de l'inflation ou pour aider à réduire les vulnérabilités externes. À plus long terme, l'objectif peut être de favoriser une croissance durable ou de réduire la pauvreté grâce à des actions du côté de l' offrepour améliorer les infrastructures ou l'éducation. Bien que ces objectifs soient largement partagés entre les pays, leur importance relative diffère selon la situation des pays. À court terme, les priorités peuvent refléter le cycle économique ou la réponse à une catastrophe naturelle ou à une flambée des prix mondiaux des aliments ou du carburant. À plus long terme, les moteurs peuvent être les niveaux de développement, la démographie ou les dotations en ressources naturelles. Le désir de réduire la pauvreté pourrait conduire un pays à faible revenu à orienter ses dépenses vers les soins de santé primaires, alors que dans une économie avancée, les réformes des retraites pourraient cibler les coûts imminents à long terme liés au vieillissement de la population. Dans un pays producteur de pétrole,
Réponse à la crise mondiale
La crise mondiale qui trouve ses racines dans l'effondrement du marché hypothécaire américain en 2007 est une bonne étude de cas en matière de politique budgétaire. La crise a nui aux économies du monde entier, les difficultés du secteur financier et la baisse de la confiance affectant la consommation privée, l'investissement et le commerce international (qui affectent tous la production et le PIB). Les gouvernements ont réagi en essayant de stimuler l'activité par deux canaux : les stabilisateurs automatiques et la relance budgétaire, c'est-à-dire de nouvelles dépenses discrétionnaires ou des réductions d'impôts. Les stabilisateurs entrent en vigueur à mesure que les recettes fiscales et les niveaux de dépenses changent et ne dépendent pas d'actions spécifiques du gouvernement. Ils fonctionnent par rapport au cycle économique. Par exemple, lorsque la production ralentit ou diminue, le montant des impôts perçus diminue car les bénéfices des entreprises et les revenus des contribuables diminuent, en particulier dans les structures fiscales progressives où les revenus les plus élevés tombent dans des tranches d'imposition plus élevées. Les allocations de chômage et les autres dépenses sociales sont également conçues pour augmenter en période de ralentissement. Ces changements cycliques rendent la politique budgétaire automatiquement expansionniste en période de ralentissement et restrictive en période de reprise.
Les stabilisateurs automatiques sont liés à la taille du gouvernement et ont tendance à être plus importants dans les économies avancées. Lorsque les stabilisateurs sont plus importants, les mesures de relance peuvent être moins nécessaires (réductions d'impôts, subventions ou programmes de travaux publics), car les deux approches contribuent à atténuer les effets d'un ralentissement. En effet, lors de la crise récente, les pays dotés de stabilisateurs plus importants ont eu tendance à moins recourir aux mesures discrétionnaires. En outre, bien que les mesures discrétionnaires puissent être adaptées aux besoins de stabilisation, les stabilisateurs automatiques ne sont pas soumis à des délais de mise en œuvre comme le sont souvent les mesures discrétionnaires. (Cela peut prendre du temps, par exemple, pour concevoir, obtenir l'approbation et mettre en œuvre de nouveaux projets routiers.) De plus, les stabilisateurs automatiques – et leurs effets – sont automatiquement retirés lorsque les conditions s'améliorent.
Le stimulus peut être difficile à concevoir et à mettre en œuvre efficacement et difficile à inverser lorsque les conditions s'améliorent. Cependant, dans de nombreux pays à faible revenu et pays émergents, les limitations institutionnelles et les bases fiscales étroites signifient que les stabilisateurs sont relativement faibles. Même dans les pays dotés de stabilisateurs plus importants, il peut y avoir un besoin urgent de compenser la perte d'activité économique et des raisons impérieuses de cibler la réponse du gouvernement à la crise sur ceux qui en ont le plus directement besoin.
Capacité fiscale de réponse
La réponse exacte dépend en fin de compte de l'espace budgétaire dont dispose un gouvernement pour de nouvelles initiatives de dépenses ou des réductions d'impôts, c'est-à-dire son accès à un financement supplémentaire à un coût raisonnable ou sa capacité à réorganiser ses dépenses existantes. Certains gouvernements n'étaient pas en mesure de réagir par des mesures de relance, car leurs créanciers potentiels pensaient que des dépenses et des emprunts supplémentaires mettraient trop de pression sur l' inflation., les réserves de change ou le taux de change—ou retarder la reprise en prenant trop de ressources du secteur privé local (également connu sous le nom d'éviction). Les créanciers peuvent également avoir douté de la capacité de certains gouvernements à dépenser judicieusement, à annuler les mesures de relance une fois mises en place, ou à répondre aux préoccupations de longue date concernant les faiblesses structurelles sous-jacentes des finances publiques (telles que les recettes fiscales chroniquement faibles en raison d'une mauvaise structure fiscale ou de la fraude , faible contrôle des finances des collectivités locales ou des entreprises publiques, ou augmentation des coûts de la santé et vieillissement de la population). Pour d'autres gouvernements, des contraintes de financement plus sévères ont nécessité des coupes dans les dépenses à mesure que les revenus diminuent (fonctionnement des stabilisateurs). Dans les pays à forte inflation ou à déficit extérieur courant, la relance budgétaire risque d'être inefficace, voire indésirable.
La taille, le moment, la composition et la durée du stimulus sont importants. Les décideurs politiques visent généralement à adapter la taille des mesures de relance à leurs estimations de la taille de l'écart de production, c'est-à-dire la différence entre la production attendue et ce que serait la production si l'économie fonctionnait à pleine capacité. Une mesure de l'efficacité du stimulus - ou, plus précisément, de la manière dont il affecte la croissance de la production (également connu sous le nom de multiplicateur) - est également nécessaire. Les multiplicateurs ont tendance à être plus importants s'il y a moins de fuites (par exemple, seule une petite partie de la relance est épargnée ou dépensée pour les importations), les conditions monétaires sont accommodantes (les taux d'intérêt n'augmentent pas en conséquence de l'expansion budgétaire et contrecarrent ainsi son effets) et la situation budgétaire du pays après la relance est considérée comme durable. Les multiplicateurs peuvent être faibles ou même négatifs si l'expansion soulève des inquiétudes quant à la durabilité dans la période à venir ou à plus long terme, auquel cas le secteur privé contrecarrerait probablement l'intervention du gouvernement en augmentant l'épargne ou même en déplaçant de l'argent à l'étranger, plutôt que d'investir ou de consommer . Les multiplicateurs ont également tendance à être plus élevés pour les mesures de dépenses que pour les réductions d'impôts ou les transferts et plus faibles pour les petites économies ouvertes (dans les deux cas, en raison de l'ampleur des fuites). En ce qui concerne la composition, les gouvernements sont confrontés à un compromis lorsqu'ils décident entre cibler les mesures de relance sur les pauvres, où la probabilité de dépenses complètes et d'un effet économique important est plus élevée ; le financement d'investissements en capital, qui peuvent créer des emplois et contribuer à soutenir la croissance à long terme ; ou en offrant des réductions d'impôt qui peuvent encourager les entreprises à embaucher plus de travailleurs ou à acheter de nouveaux biens d'équipement. Dans la pratique, les gouvernements ont adopté une approche «équilibrée» avec des mesures dans tous ces domaines.
En ce qui concerne le calendrier, la mise en œuvre des mesures de dépenses (conception du programme ou du projet, passation des marchés, exécution) prend souvent du temps et, une fois en place, les mesures peuvent être en vigueur plus longtemps que nécessaire. Cependant, si le ralentissement devrait se prolonger (comme ce fut le cas lors de la crise récente), les inquiétudes concernant les retards pourraient être moins pressantes : certains gouvernements ont souligné la mise en œuvre de projets « prêts à l'emploi » qui étaient déjà approuvés et prêts à démarrer. Pour toutes ces raisons, les mesures de relance doivent être opportunes, ciblées et temporaires – rapidement inversées une fois que les conditions s'améliorent.
De même, la réactivité et la portée des stabilisateurs peuvent être améliorées, par exemple, par un système fiscal plus progressif qui taxe les ménages à revenu élevé à un taux plus élevé que les ménages à faible revenu. Les paiements de transfert peuvent également être explicitement liés aux conditions économiques (par exemple, le chômagetaux ou d'autres déclencheurs du marché du travail). Dans certains pays, les règles budgétaires visent à limiter la croissance des dépenses pendant les périodes d'expansion, lorsque la croissance des revenus, en particulier provenant des ressources naturelles, est élevée et que les contraintes semblent moins contraignantes. Ailleurs, des mécanismes formels d'examen ou d'expiration (« temporisation ») des programmes contribuent à garantir que les nouvelles initiatives ne dépassent pas leur objectif initial. Enfin, des cadres à moyen terme avec une couverture et une évaluation complètes des revenus, des dépenses, des actifs et passifs et des risques contribuent à améliorer l'élaboration des politiques tout au long du cycle économique.
Déficits importants et dette publique en hausse
Les déficits budgétaires et les ratios d'endettement public (le ratio de la dette au PIB) se sont fortement accrus dans de nombreux pays en raison des effets de la crise sur le PIB et les recettes fiscales ainsi que du coût de la réponse budgétaire à la crise. Le soutien et les garanties aux secteurs financiers et industriels ont ajouté aux inquiétudes concernant la santé financière des gouvernements. De nombreux pays peuvent se permettre d'afficher des déficits budgétaires modérés pendant de longues périodes, les marchés financiers nationaux et internationaux et les partenaires internationaux et bilatéraux étant convaincus de leur capacité à honorer leurs obligations présentes et futures. Des déficits qui deviennent trop importants et persistent trop longtemps peuvent cependant saper cette confiance. Conscient de ces risques dans la crise actuelle, le FMI a appelé fin 2008 et début 2009 les gouvernements à établir une stratégie de politique budgétaire en quatre volets pour contribuer à assurer la solvabilité : la relance ne doit pas avoir d'effets permanents sur les déficits ; les cadres à moyen terme devraient inclure un engagement de correction budgétaire une fois que les conditions s'amélioreront ; des réformes structurelles devraient être identifiées et mises en œuvre pour renforcer la croissance ; et les pays confrontés à des pressions démographiques à moyen et long terme devraient s'engager fermement dans des stratégies claires de réforme des soins de santé et des retraites. Même si les pires effets de la crise s'estompent, les défis budgétaires restent importants, en particulier dans les économies avancées d'Europe et d'Amérique du Nord et cette stratégie reste toujours aussi valable. et les pays confrontés à des pressions démographiques à moyen et long terme devraient s'engager fermement dans des stratégies claires de réforme des soins de santé et des retraites. Même si les pires effets de la crise s'estompent, les défis budgétaires restent importants, en particulier dans les économies avancées d'Europe et d'Amérique du Nord et cette stratégie reste toujours aussi valable. et les pays confrontés à des pressions démographiques à moyen et long terme devraient s'engager fermement dans des stratégies claires de réforme des soins de santé et des retraites. Même si les pires effets de la crise s'estompent, les défis budgétaires restent importants, en particulier dans les économies avancées d'Europe et d'Amérique du Nord et cette stratégie reste toujours aussi valable.
